此外，还要处理好地方政府与垂直管理部门的关系。

在我国国内，区域合作纠纷主要是通过双方协商解决或共同上级机关协商解决的，[2]很少进入司法渠道。相邻地区间规划衔接不能达成一致意见的，可由国务院发展改革部门进行协调，重大事项报国务院决定。

[14]上述三个方面都需要证据加以证明。认定事实需要证据，适用法律需要解释。[26] 《马恩本诉黑龙江省嫩江县人民政府不履行发放安置补偿款法定职责纠纷案》，载《人民法院报》2016年11月1日第03版。跨界污染纠纷的审理，进一步凸显了平等对待和司法中立的重要性。[36]地方法院也进行了积极探索，借助原有的铁路法院组建了跨区域法院。

跨县的，由有关县协商核发养殖使用证。国务院明确规定专项规划时有关行政审批的依据：专项规划是以国民经济和社会发展特定领域为对象编制的规划，是总体规划在特定领域的细化，也是政府指导该领域发展以及审批、核准重大项目，安排政府投资和财政支出预算，制定特定领域相关政策的依据。因此，民主体制内在地就是一种权利体制。

在食品安全监管应急工作中，面临各种财政、设备、设施和人员的使用问题，突发事件涉及的范围广、时间紧急，经常超越部门、甚至地域范围，必须由负责综合管理的地方政府出面，依法采用超常规的资源配置方式，统一指挥各个部门有序、及时地对食品安全事件进行处理，最大程度地减少损失，尽快恢复正常生活和社会秩序。为了保障地方政府在食品安全监管中责任的良性发挥，必须考虑一系列相关的因素，避免异化现象的发生。2007年7月26日公布的《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》承继了地方政府对本行政区域内的产品安全监督管理负总责制度。地方政府对食品安全监管统一负责，原因也在于相对于各监管职能部门，其拥有一系列的资源配置优势，如人事任免权、预算管理权和突发事件的统一指挥权等，设区的市、州以上的地方政府还享有地方立法权。

基于以上认识，笔者试图通过对文本意义上我国地方政府在食品安全监管中责任的变迁分析，探讨地方政府在食品安全监管中的责任性质，以及这种责任对食品安全监管的贡献，进而提出促进地方政府有效承担食品安全监管责任的统制进路。只有通过监督考评责任的压力，才能使地方政府的组织协调和应急管理工作落于实处。

可以说在突发事件中，是地方政府而非职能部门作为决策者出现，因此由地方政府在食品安全应急管理中统一指挥是合理的也是必要的。[2] 参见金国坤：《行政权限冲突解决机制研究：部门协调的法制化路径探寻》，北京大学出版社2010年版，第18页。如在2011年沈阳毒豆芽事件中，沈阳市打假办虽然会同公安、工商、质监、农委等部门召开专题会议对豆芽的生产和销售的监管问题进行研究，但是各部门均称毒豆芽不归自己监管。[13]而为了突出在日常的食品安全监管工作中对职能部门的统筹协调，一般由地方政府设立相应的食品安全协调机构来实现，如食品安全监管协调办公室、食品安全委员会等。

同修订前的《食品安全法》过于侧重强调地方政府的事后责任不同，现行法律则明确要求地方政府将食品安全工作纳入规划的义务、经费保障的义务和能力建设的义务。地方政府基于其权力的来源，可以从地方的整体利益出发而超越部门利益主义，因此地方政府成了最合适的主体。本来应起到监督作用的制度在压力下出现了变异的现象。要持续、有效地规范地方政府的行为，使其积极履行各项政府职能，必须依靠常规管理与调控制度的重建或再造，地方政府负总责制度充其量只应该是其中的一个环节或者说是最后的威慑工具。

但从长远来看，地方保护只会助长地方企业的惰性和依赖心理，从而削弱地方企业的发展潜力，影响地方经济的可持续发展。这种情况下，政府首长的决断就有可能与食品安全专业监管部门的判断出现抵触。

这样，可以通过拥有监管界限调配权的地方政府根据法律规定的能动作用，就可以发挥行政权力面对现实难题的积极性和创造性。涉及两个以上行政区域的，由有关行政区域共同的上一级政府负责，或者由各有关行政区域的上一级政府共同负责。

食品安全监管中，上级政府对下级政府、政府对其职能部门实行一票否决制度，其出发点是好的，凡是出现重大事故，不论原因对主要负责人实行一票否决。[8] 参见2008年8月25日《全国人民代表大会法律委员会关于中华人民共和国食品安全法（草案）修改情况的汇报》。地方政府的以上四种责任既是相互独立的，也是构成了一种递进的责任保障机制，通过四者之间的相互配合，在打造良好的监管制度与资源环境的前提下，积极弥补法律漏洞与监管空白，消弭职权交叉，从而形成事前、事中和事后的全程监管机制。[5] 在1998年春节前后，发生了山西省朔州市假酒案，造成27人丧生，数百人中毒。我国地方各级政府是由本级人民代表大会产生，对本级人大负责并报告工作。[28]在全能国家向规制国家转变的过程中，地方政府的职责遍及社会、经济、文化、卫生、教育等领域。

本级地方政府直属部门的负责人则由地方政府行政首长直接任命。[4] 参见胡颖廉：奶粉事件 政府需要承担什么责任，载《中国国门时报》2008年11月17日，第001版。

正如前文所言，基层化治理的进路更容易实现对问题的发现、解决和防止问题的失真，也有利于作为拥有选举权的公众对地方事务的参与，并形成良性的权利——权力的互动和博弈。市长明确指示，这类事情在国家、省、市有关部门没有作出明确规定之前，由市农委全权牵头处理。

来源：《财经法学》2017年第5期。信用考核机制通过对食品生产经营企业遵纪守法的考核，以评价食品安全监管部门的日常监督是否到位。

通过食品安全监管责任的确定，充分调动地方政府的积极性和能动性，也是回应我国宪法所确立的央地关系和权力运行机制的必然要求。地方政府的食品安全监管责任在总体上应形成一种注重行政自制的法治化路径，通过对地方政府责任的明确要求，强化行政系统之内的监督制约功能，而非消极地寄希望于中央政府的机制提供和压力。《食品卫生法》对地方政府的责任主要集中于第17条的规定：各级人民政府的食品生产经营管理部门应当加强食品卫生管理工作，并对执行本法情况进行检查。地方政府在日常监管中的组织协调处于隐性状态，充分尊重监管机关的职权判断和专业素养，主要通过其影响力弥补监管的空白或交叉现象，打造有效、全程和无缝的食品安全监管体制。

[10]通过对食品安全监管部门的组织协调以有效弥补法律和政策的漏洞问题，减少监管领域的职责空白或纠纷是地方政府的重要责任。[18] 根据《预算法》的规定，国家实行一级政府一级预算的原则，县级以上地方各级政府编制本级预算、决算草案。

在监管部门可以良好发挥作用，食品安全可以得到保障的领域，地方政府对食品安全监管的具体工作应处于相对隐性状态，以不过度干涉监管部门工作为宜。首先是政府责任的科学定位，地方政府对经济的过度干预，是地方保护主义的重要原因。

上级人民政府所属部门在下级行政区域设置的机构应当在所在地人民政府的统一协调下，依法做好食品安全监督管理工作。因此，地方政府的经济性规制应该削弱，加强对社会性规制的关注。

而为了解决传统上官僚制的危机，新公共管理理论应运而生。[22]但是，我国的各级政府都是由人民代表大会产生，选民与政府之间并无直接的选举与被选举关系。当出现了监管的法律责任模糊时，由于各部门的利己主义色彩，必然会出现有利争着管、无利都不管的尴尬境地。其次，监督考评责任本身也应当是科学的，以目标考核为纲，以综合评估和信用考核为主干，并以责任追究机制为威慑，层层递进，分清主次，才能使评估和信用考核良性运作，并实现食品安全监管的目标。

[8]最终，在2009年通过的《食品安全法》采用了县级以上地方政府统一负责的提法。法律的原则性、滞后性经常难以应对现实的偶发性、独特性。

国务院其他有关部门依照本法和国务院规定的职责，承担有关食品安全工作。[14] 参见颜海娜、聂勇浩：食品安全监管部门间合作困境探讨：交易费用的视角，载宋华琳、傅蔚冈主编：《规制研究》（第2辑），格致出版社、上海人民出版社2009年版，第52页。

然而，2008年三鹿毒奶粉事件的发生使我们反思食品安全监管中地方政府的责任界定。为了弥补政府在食品安全监管中的专业限制，可以借鉴日本的食品安全委员会制度，建立审议会等专业性咨询机构，或聘请专家、厂商、消费者代表等为政府提供咨询意见。

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文章来源：天狐定制

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